| 我国的财政性存款缴存制度建立于1984年，人民银行单独行使中央银行职能伊始，便开始了财政性存款的缴存工作。2O多年来，随着金融法制的逐步健全和国库资金管理体制、央行会计核算改革的不断深入，一成不变的财政性存款缴存制度日渐暴露出法律依据缺乏、规范管理难度大、缴存方式不合理等诸多问题，亟需引起高度重视并改进完善。 一、财政性存款缴存制度问题突出 (一)人民银行要求金融机构缴存财政性存款缺乏法律依据。关于财政性存款缴存的规定，可追溯到1983年9月17日国务院发布的《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，规定“财政金库存款和机关、团体等财政性存款，划为人民银行的信贷资金” 。1986年１月７日国务院公布的《中华人民共和国银行管理暂行条例》第三十六条规定：“国库存款是中国人民银行信贷资金的来源，经办银行不得动用、转移。机关、团体、部队等财政性存款的缴存办法，由中国人民银行制定。”但1995年《中华人民共和国中国人民银行法》等金融法律颁布实施后，《中华人民共和国银行管理暂行条例》和国务院《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》自行失效。《人民银行法》等法律只有对“银行业金融机构按照规定的比例交存存款准备金”的要求，缺乏财政性存款缴存的有关规定，再要求金融机构缴存财政性存款缺乏法律依据。 (二)人民银行对金融机构代理财政性存款的检查和违规处罚缺乏法律支撑。《人民银行法》第三十二条规定的人民银行可以行使的9种检查监督权中，只有针对金融机构执行存款准备金管理规定等行为的规定，没有赋予对财政性存款管理的检查监督权。《商业银行法》对不按规定比例缴存存款准备金等违规行为的处罚作出了明确规定，但对金融机构欠缴、迟缴、漏缴财政性存款如何处罚，金融法律法规中找不到相关规定。在实践中，基层人民银行对财政性缴存款的违规处罚比照存款准备金管理规定执行，按欠缴、少缴、迟缴金额及逾期天数按规定的日利率处以罚息。《行政处罚法》实施后，人民银行对金融机构的行政处罚一律按《行政处罚法》的规定和程序进行，对财政性缴存款的违规处罚找不到法律依据，若被罚金融机构向法院起诉，人民银行很可能面临败诉的法律风险。因人民银行对金融机构缴存财政性存款没有检查权和处罚权，无权对金融机构是否及时全面缴纳财政性存款进行现场检查监督和违规处罚，导致对金融机构转移、欠缴、少缴、迟缴财政性存款等行为难以规范管理，财政性存款难以及时、足额缴存人民银行。 (三)财政性存款缴存方式不合理，手续费计付标准低，影响金融机构代理积极性。一是存在金融机构垫资缴存财政性存款。1998年存款准备金制度改革时，财政性存款缴存时间也由原来的按月缴纳变为按旬调整(县支行以下处所不变)，旬后5日内办理。随着金融电子化和现代化支付系统的广泛运用，无论是同城还是异地，支付结算速度大大加快，资金汇划一般于当天最迟次日到账。金融机构代理财政性存款平时很少有余额，旬末尤其月底因财政业务集中造成1天时间资金在途，造成财政性存款按旬末余额划缴人民银行后，金融机构要垫付9天的资金（县以下机构要垫付一个月资金）。二是计付手续费标准过低，金融机构代办财政性存款积极性不高。人民银行对财政性缴存款不计付利息，仍沿用1989年人总行与几家专业银行联合制定的按日平均余额万分之五计付手续费的标准，一年计付一次。计付手续费与准备金存款按季计付利息存在较大差别，如100万元财政性缴存款一年仅500元手续费，按超额准备金存款利率0.99％计算的利息为9900元，后者为前者的19.8倍。计付手续费标准过低，影响金融机构代办财政性存款的积极性。 (四)财政性存款全额缴存制度不利于提高国库资金效益。国库资金管理的改革目标是，在保障国家基本支出的前提下，尽量减少国库资金闲置，实现国库资金保值增值。利用国库现金对外投资、提高国库资金效益，是今后国库现金管理的发展方向。现行财政存款全额缴存制度使部分国库资金无息上缴中央银行，限制了国库现金使用和多渠道投资，不利于提高国库资金效益。 二、财政性存款缴存制度改革路径选择：完善或取消 财政性存款缴存制度严重滞后于金融法制建设和金融业务发展，对其改革已势在必然。在具体路径选择上，可采取改良和取消两种方式。 (一)改进完善财政性存款缴存制度。一是建立健全财政性存款缴存方面的法律法规，为人民银行规范管理财政性缴存款提供法律依据。建议在《人民银行法》、《商业银行法》中增加规范金融机构缴存财政性存款的条款，赋予人民银行对财政性缴存款的检查监督权和行政处罚权，对少缴、欠缴、迟缴等违规行为制定具体的处罚规定，使人民银行依法规范和加强财政性存款缴存款管理。二是改进财政性存款缴存方式，避免金融机构垫资。建议对财政性存款由按旬末(月末)余额缴纳，变为按每旬(月)平均余额缴存，避免因旬(月)末财政性存款突击增长而出现金融机构垫资缴存的情况。三是对财政性缴存款由计付手续费改为计付利息，提高金融机构代办财政性存款积极性。建议人民银行对财政性缴存款按超额准备金利率计付利息，按季支付给代理金融机构。 (二)取消财政性存款缴存制度。财政性存款缴存制度实施的初衷是为了增加中央银行资金实力，增强中央银行宏观调控能力。1998年存款准备金制度改革将机关团体存款、预算外存款从财政性存款中剔除，纳入一般性存款缴存范围，大大缩小了财政性存款的范围和与规模。如湖南省怀化市金融机构2007年末缴存财政性存款2亿元，应缴存法定存款准备金达54亿元，后者为前者的27倍。加之央行调控方式由直接调控方式向间接调控方式转变，财政性缴存款在金融宏观调控中的作用已日渐削弱。《人民银行法》第二十三条没有将财政性缴存款作为货币政策工具之一。从国库管理来看，随着电子支付的快速发展和财税库行横向联网的实施，也无须通过财政性存款全额缴存来保证国库资金完整、及时入库。综合以上因素，建议取消财政性存款全额缴存制度，将财政性存款纳入一般性存款缴存范围，只按法定存款准备金比率缴纳存款准备金。为避免目前实施从紧贷币政策下取消财政性缴存款增加银行体系流动性的一时冲击，可同步采取上调存款准备金率、发行央行专项票据或特别存款的方式进行对冲。 (作者单位：中国人民银行湖南怀化市中心支行) |
